强化烟基项目审计 把好资金使用关口 ——解读《烟叶生产基础设施建设项目资金审计暂行办法》

来源: 时间:2014-07-18 09:33:00 点击: 今日评论:
 统一规范烟基项目审计势在必行

  自2005年行业全面开展烟叶生产基础设施建设工作以来,各有关省级公司、地市级公司根据自身烟叶生产基础设施建设的实际情况,已经着手开展了项目资金审计工作。但是,全行业缺乏一套统一的项目资金内部审计标准,各级公司在项目资金审计过程中对审计内容、关键控制点等问题的认同上存在偏差,内部审计在烟叶生产基础设施建设中的定位不明确,造成内部审计在项目资金审计过程中不能充分发挥其应有的作用。因此,制订全行业统一的、便于实施的审计办法是新形势下行业内部审计落实科学发展观、践行“两个至上”行业共同价值观、确保烟农利益的重要举措,是一项十分迫切的工作。

《办法》强调对项目建设过程的监督  昆明市局 供图

  国家局财审司于2008年4月至5月赴云南、四川、福建、吉林四省主要烟叶产区进行了调研,调研中各省相关部门结合实际工作提出了不少具体的、富有建设性的意见;2008年9月又将该办法提交烟草内部审计协会第二次理事会进行讨论,广泛地听取意见;最终,根据《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》的要求,在总结过去几年烟叶生产基础设施建设项目资金管理的实践经验,充分考虑各级企业对烟叶生产基础设施建设项目资金审计监督实际需要的基础上,国家局正式印发了该《办法》。

《办法》的指导思想

  根据行业烟叶生产基础设施建设管理工作的实际情况,结合国烟办有关文件实施以来出现的新情况、新问题,国家局财审司在实地调研的基础上总结了烟叶生产基础设施建设项目资金审计工作应当遵循的四项基本原则,即“统一领导,分级管理;严格规范,职责明确;过程监督,客观公正;落实整改,强化制度”。为使《办法》符合行业烟叶生产基础设施建设管理工作实际,《办法》的制订还遵循了以下几个原则:

原则一:贯彻国家审计法规,立足烟草行业实际

  在《办法》起草中,财审司主要以《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》为依据,坚决贯彻国家有关内部审计工作的相关法律法规,使《办法》与上位法相统一,具有合法性。同时,作为全行业统一的项目资金审计的基础依据和基本参照,《办法》必须与烟草行业烟叶生产基础设施建设所处的具体环境和管理实践相协调,必须与国家局制订的有关建设项目管理办法和资金管理办法相协调。《办法》只有扎根于烟草行业发展环境和基层企业烟叶生产基础设施建设的实践,才能具有强大的生命力,才能发挥应有的积极作用。所以,财审司在起草过程中对上位法有明确规定的,不照抄照搬,注重结合烟草行业烟叶生产基础设施建设实际,对国家条例原则性的规定进行分类细化,增强《办法》的针对性和可操作性,并在条文上力求简洁,使《办法》尽量做到全面、具体、求精、务实。

原则二:强调过程监督,突出重点环节

  烟叶生产基础设施建设项目资金审计的目的是规范项目资金使用,确保资金安全和烟农利益,所以在项目建设过程中,凡对项目投资有影响的事项或者对项目建设成本有影响的事项,都应在跟踪监督的范围之内。这些事项形成和实现于项目建设各阶段和环节,所以必须进行过程的监督控制,在建设项目的各个阶段落实好控制和管理的各项措施。当然如果要做到全过程监督,面面俱到、事无巨细,可能难以操作,必须考虑基层企业的接受程度、承受能力以及企业的监督成本。只有选择项目建设过程管理中存在的突出问题和关键环节加以监督控制,做到重点突出,才能提高监督效率,达到过程监督的目的。本着这一原则,财审司在《办法》审计内容一章中规定了审计中应当关注的几个重点环节,如项目造价预算编制、项目招投标、施工现场签证管理以及工程拨付款等,抓住这些关键环节的审计监督,能有效地防范项目建设管理过程中涉及成本影响事项存在的漏洞,保障资金安全高效使用。

原则三:明确审计职责,合理控制审计风险

  内部审计要正确行使审计职能,履行审计职责,真正发挥好内部审计的作用,必须加强内部审计制度的刚性。所以,财审司在《办法》中对审计职能及范围、审计结果利用、审计责任追究等方面,都有比较明确的规定,以增强项目资金审计过程中对内部审计的约束机制。同时考虑到内部审计内向性服务的特点,《办法》中对内部审计职能的定义由以监督为主逐步向监督与评价的方向转变,使内部审计层次由事后的财务收支、查错防弊审计为主逐步向事前、事中的管理审计为主转变。当然,审计监督工作不能代替业务部门的决策和执行,所以为确保审计质量,降低审计风险,必须把握好审计角色定位。财审司在《办法》起草过程中,牢牢把握这一原则,项目过程跟踪审计,并不是要内部审计人员去从事建设管理、施工、监理方面的具体管理工作,审计工作应注意“运动员”和“裁判员”的身份、工作职责的不同,要时刻注意“不缺位、不越位”。在项目资金审计过程中,审计部门和职能部门之间紧密合作,但分工明确、职责不同,决不能混淆,更不能二者兼之。内部审计的职能和任务是通过对相关工作的审计监督,达到促进这些工作规范、有效运作的目的。

需要说明的几个问题

  《办法》共六章,包括总则、职责和权限、审计实施、审计内容、审计结果利用和附则。为便于理解《办法》的相关内容,这里将一些重要事项予以说明。

关于项目和项目资金的范围

总则一章中指出了制订《办法》的目的、项目资金审计的定义、应遵循的原则以及实施的方式等总体性的说明,但没有对项目资金以及建设项目的范围进行定义。因为就项目资金的定义问题,中烟办有关文件中已经明确:“项目资金是指烟草企业专项用于烟叶生产基础设施建设投入的资金”,该资金包括各级烟草企业投入的资金以及项目建设过程中专门为烟叶生产基础设施建设而发生的七项费用。建设项目的范围问题在《全国烟叶生产基础设施建设实施方案》也已明确:“烟叶生产基础设施建设以烟水配套工程和集约化烘烤工程为主,适当考虑田间道路工程、烟田整治、土壤改良和其他方面。烟水配套工程以建设小水窖、小水池、小水坝、机(水)井以及配套沟渠、管网为工作重点,保证基本烟田灌排需要。集约化烘烤工程以构建全国集约化烘烤体系为工作重点,保证80%以上的烟叶实现集约化烘烤。田间道路工程以方便烟农机耕作业为重点,基本实现路网配套。”鉴于上述两个文件已经分别对项目和项目资金有清楚明晰的定义,所以《办法》中没有再重复定义和说明。

关于本办法所称项目资金审计与工程造价审计、工程竣工决算审计的关系

  目前,行业内各企业审计人员少、任务重,而烟叶生产基础设施建设工作点多面广、项目繁杂,做好审计监督的难度比较大。因此,在审计任务和职能定位这两个关键问题上,必须解放思想,转变观念,抓住经济活动中的关键问题和关键环节,科学组织、发挥好现有的审计力量。审计对象是项目资金,但不能简单地认为审计内容就是每一笔项目资金或每一个具体的工程项目,这是现有的审计力所不能及的。只有抓住烟叶生产基础设施建设这一经济业务活动中的关键控制点,从源头开始对烟叶生产基础设施建设活动的重点环节进行监督和控制,才能对项目资金使用的真实性、合理性、有效性做出合理的评价。通过审计发现相关管理制度执行中的有关问题后,对属于执行政策不到位或有令不行的,提出批评意见并督促有关单位落实整改;对属于制度本身有漏洞或不符合实际情况的,建议有关部门修改或重新制订制度。因此,烟叶生产基础设施建设项目资金审计是一种内部控制制度审计,与具体的工程结算审计或竣工财务决算审计的内涵、目的和职能定位是完全不同的。

 《办法》的制订既遵循国家审计法规,又立足烟草行业实际  重庆市局 供图

关于工程造价结算审计的权利主体与执行主体

  国烟办有关文件中指出:“烟农、村民小组或村委会是项目的受益者和产权所有者,即业主方”,所以烟农、村民小组或村委会作为产权所有者是对项目进行工程造价结算审计的权利主体。虽然目前由于受到资金不足、组织化程度低、信息不对称等多方面因素的影响,相当多的烟农、村民小组或村委会不完全具备项目建设主体应有的能力,但是,烟农、村民小组或村委会的主体地位是不能被忽视的。解决农业产业化问题,发展现代烟草农业,最根本的还是要依靠农民自身的主观能动性和创造力。与此同时,烟草企业为了真正使农民获得实惠,建成惠民工程,确实有进行工程结算审计的现实需要。在这种背景下,作为行业规章制度的《办法》,既应当有较高的政策水平和一定的前瞻性,体现理论指导和政策引导的功能,又要理论和实际相结合,兼顾基层工作的实际情况。因此,在《办法》中一方面坚持“项目建设主体作为建设项目的受益方和产权所有者,应对建设项目进行工程造价结算审计”的原则,另一方面,采纳调研过程中的意见,针对需要使用烟草企业资金开展工程结算审计的情况,提出“谁出钱,谁主张”的工作方针,由烟草企业会同烟农、村民小组或村委会采用公开、公正的方式选择相关中介机构。原则上工程造价结算审计应该由具有工程造价咨询单位资质的社会中介机构进行,但考虑到中烟办有关文件中“建设项目要进行工程结算审计。审计可由项目所在地县级以上人民政府审计部门或聘请中介机构进行”的规定以及实际操作中地方的参与度,本《办法》中造价结算审计仍可以采用两种方式进行。

关于项目资金审计中内、外部审计的关系

  项目资金审计涉及内容的广泛性、专业性、技术性要求审计人员掌握一整套的工程预(结)算技术,了解项目建设的施工特点、施工方法、核算方法,这对于内部审计部门来说较为困难,要完成审计任务,必然存在较大的审计风险。所以对专业性较强环节的监督如工程造价的审核,可以借助有资质的社会中介机构进行审计。但社会中介机构的工作不能完全代替内部审计部门必须履行的日常监督职责,内部审计部门仍应对项目总体进行把握,对比较容易发现的错误先行剔除,这样,可以节约审计费用支出。

关于审计内容

  《办法》中对审计内容做出了一般性的规定,这些内容是项目资金审计过程中的关键控制环节,必须予以把握。但除了《办法》中规定的审计内容,各级企业可以根据自身工程建设及资金管理的实际情况制订具体的实施细则,做到有的放矢,更好地满足自身项目资金审计工作的需要。

  总之,希望全行业各级内部审计部门能认真贯彻落实《办法》的各项规定和要求,扎实开展烟叶生产基础设施建设项目资金审计工作,以进一步促进烟叶生产基础设施建设项目资金的规范使用,为行业烟叶生产稳定发展和现代烟草农业建设做出贡献。

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